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黑臭水体大考:流域治理需产业协同及系统协调的组织机制
发布时间:2020-06-24 15:30:34 浏览次数:

最近,各地市都在大力推动黑臭河体以及流域治理的工程项目。从我们的调研的情况看,各地针对这样的重大项目,存在一个共性核心问题:缺乏统筹高效协调的管理组织机制。从系统角度来看,整体上都没有以“系统与单元高效匹配”的视角,来管理与推进这样的系统工程与大项目。


来源:人民日报社旗下中国城市网    作者:卫旺

最近,各地市都在大力推动黑臭河体以及流域治理的工程项目。从我们的调研的情况看,各地针对这样的重大项目,存在一个共性核心问题:缺乏统筹高效协调的管理组织机制。从系统角度来看,整体上都没有以“系统与单元高效匹配”的视角,来管理与推进这样的系统工程与大项目。


在流域治理过程中,必须牢固树立山水林田湖草生命共同体理念,做好规划协调、转变发展方式、推进系统修复,统筹考虑山水林田湖草各要素保护需求,推进生态系统整体保护、综合治理、系统修复。因此,不应该将黑臭河体以及流域治理这样的重大工程项目等同于常规的普通PPP(政府与社会资本合作)项目(比如:保障房建设)。黑臭河体以及流域治理的PPP项目,更多的时候需要考虑的是“项目的运营稳定性”。基于此,我们提出来的思路是:要以流域生态环境系统与单元高效匹配和模块化搭建的方式,来实现黑臭河体以及流域治理“长制久清”。 


在这个过程当中,我们构建了一系列“整体视角”全面剖析黑臭河体以及流域治理施工与运营方式。首先要考虑的核心问题是“为什么会有这个项目以及这个项目到底如何架构”。我们要从项目的整体识别与分析(认知角度)推演到项目的前期准备(前期调查与分析),再推衍到项目的招投标与采购,同时推进到项目如何高效推进与实行和最终的项目保质移交。


这几步过程当中,包含着复杂的组成部分。因为每个城市的河流有差异性,资金来源也不同,招标联合体的专业性不同,以及多元主体的管理与协调不同,所以就使得项目过程变得更加复杂,导致出现了很多“反复治理,反复污染”的僵局,出现了很多失败的项目。


这些失败的项目,值得我们去剖析。我认为核心问题是因为专业常识储备、技术水平与能力和综合管理运营能力,以及资金筹措等方面存在着结构性缺陷,最终导致回收资金难以达到盈利预期。 


因此构建这些专业性强的PPP项目,需要针对项目的权利义务边界和资源如何配置进行系统的思考,才能够将项目设计的更加成熟。黑臭河体的项目本身综合收益率就偏低,很多PPP项目加权收益率现在很多都是5.4%,有的项目还是零利润的中标,无法保证项目后续的高效实施。


针对这些问题,我们提出了5点建议与措施:


(1)地方政府要综合思考,项目的整体开发。让这样的项目具有“整体的吸引力”。地方政府需要与多方进行研判,将项目进行打包开发,同时也要开发副产品。在开发副产品的过程当中,要对“土地资源、旅游资源、物业资源、林业资源”进行价值界定。作为价值的注入方式,进行黑臭与流域治理项目的盈利补偿。


在项目的统筹规划角度,要同多个专项的结合,与多产业发展融合,提升项目的整体收入水平。因为黑臭水体项目及河流域治理项目,需要与海绵城市治理深度嵌合,从防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水生态治理、水土保持、节约用水、污染防治、文旅开发、养老地产等项目进行综合设计、施工及后运营,项目整体性要统筹兼顾。


随着“子项目内容”过多,对周密部署要求就非常高。在这个过程当中,我们要避免“搭马上车”的项目。尤其涉及到部门众多,也要思考如何避免后期“扯皮推诿”的现象。这些需要在项目统筹架构过程当中进行综合考虑。


(2)其次,流域治理项目要进行综合设计。涉及到城镇生活污水,蓄禽养殖废水、工业污染、农业面源,整体要纳入到PPP项目中。这个对于管网的要求,就非常的高,但是很多项目并没有纳入管网投资建设的内容。对于管网进水的浓度,管网的探测、监测、检测、诊断,以及现有管网的缺陷修复,都没有进行整体的布局。


很多项目仅重视项目前期的清淤、疏浚、堤岸、护坡、河道、水草、曝气、水生动植物。但是,管网建设没有进行系统思考,这个会加重“反复治理、反复污染”的僵局。这些问题也需要我们进行统筹考虑。


流域治理的行业跨度大、边界条件复杂,容易出现“情况变更多”,因为涉及到居民的拆迁、线路的迁改、地质条件、文物保护等各方面的内容,需要政府和资本方整合多方有能力的单位进行系统思考,邀请多方共同参与,使得前期的可研设计贴近工程的实际,不要在后期做多次的方案更改。从运营的角度,核心要凝聚各方专业的优势力量,形成合力,改变仅重视建设、轻视运营的不良局面。 


(3)要通盘考虑项目的收益方式。要改变以“工程造价下浮”的招标方式。这种招标方式本身就难以保障后续的工程质量。目前PPP项目主要以政府付费和后续可行性缺口补助为主。在这个过程当中,也增加了项目的不确定性,由于其付费方式是“经政府审计确认金额”的方式,会造成项目的低水平建设,不能够进行通盘的系统思考,出现了很多反生态、伪生态的治理工程项目。我们需要进行“水岸厂网”一体化,共同由建设方与运营方,系统探索应对复杂情况,降低后续运营风险。 


在项目整体设计过程当中,需要避免“拉郎配”,也需要进行整体架构,将污水处理厂、污水管网、河道治理、河道景观整合在一起。所以在考核方面,按照“整体和单体”考核相结合,按照“实际效果付费”的方式进行付费。


而且,在付费过程当中,上游区域和下游区域要进行联动,因为流域治理降低了下游支出的成本,但是下游要向上游购买相关的服务,只有通过整体通盘的思考,才能保障流域治理的稳定性。 


在这样的情况下,要科学设计项目的可融资性,思考政府付费的信用,以及绩效考核的科学性,避免以景观为主的单一思路,要精心准备项目的具体内容。产出目标要明确,边界条件清晰,将各自专项高效匹配协同,并且增加后面付费项目的设计和开发,才能够使得项目的工程管理进入全生命周期的系统考虑。


(4)流域治理项目需要进行科学考核指标体系设计。建设期和运营期对项目的要求也不一样,整个项目又是一个长周期。不同时期的要求不同,治理、运营、考核也有差异。在前期和后期,以及收集系统、排水系统和合流、分流等方面如何设计“专业的指标考核体系”,需要对“任务边界清晰化”。进行高效工程实施方案的编制,而不是照搬、照抄其他城市的“成熟实施的案例”和工艺路线。


在整个实施过程当中,我们要进行“指向内容清晰”的周密部署,核心要求前期工作一定要做扎实,后期的产出目标要明确。


将流域治理与设计方面,要架构得更加成熟,挖掘其中“存在的优化空间”,避免没有经验的相关公司混进来。


进行整体项目的厂网一体化的建设,也要避免“拉郎配”,盲目做大投资,堆砌工程关联度差的项目,导致边界不清晰,社会资本权责利不对等。 


(5)流域治理不能仅按照工程项目开发。地方政府应该将流域治理的项目纳入到长江大保护、黄河流域的生态修复项目中,争取能够纳入国家整体的规划,借助政策的支撑,进行项目的系统开发。但是,政府在整个运营过程当中,都出现了经验缺乏,前期工作深度不足的问题。 


在实际落地层面,思路和经验还是围绕着“工程建设”。中标的企业多为建筑类的企业,在建筑方面有优势,但是在运营方面没有优势。


这些现象的存在最终都会导致黑臭河体反复治理、反复污染的僵局。我们需要邀请多方专业力量,协同系统考虑,通过前期可研方案的深度编制,再通过源头治理、过程阻断、末端治理,通过“水岸网”一体化,包括子项目的融合,才能够将流域治理推广到更加专业性的高度,提高项目实施过程中的整体高效性,凝心聚力、苦干实干,全力实现“河畅、水清、岸绿、景美”的总体目标。


(作者系江苏省盐城市环保产业创新中心博士)


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